Veto med en prislapp

Vindkraften hyllas som framtidens energikälla och i Sverige byggs det vindsnurror som aldrig förr. Men branschen vittnar om hur kommuner kräver bolag på pengar för att säga ja till större vindkraftsetableringar - hur ren energi ofta handlar om tvivelaktiga pengar.

Lyssna på alla avsnitt i Sveriges Radio Play.

Pulkabackar, upplysta skidspår och skoterleder. Det är några av sakerna vi hört att svenska kommuner kräver för att vindkraftsutbyggnaden ska kunna ta fart. I Sveriges finns det i dag drygt

2000 stycken vindkraftverk - ofta lika höga som Kaknästornet. Och just nu byggs det ett vindkraftverk om dagen.

– Det är inte så ofta det bjuds stora investeringar i landsbygden och här finns det ju en chans att få vara med och få en del av tårtan.

Skulle du kalla det rättsosäkert?

– Absolut. Det kan inte vara det samhälle vi vill ha. Det kan inte vara meningen att våra politiker menar att man ska betala sig fram. Att den som betalar mest kanske får ett ja först.

Men vi börjar från början. I Sverige ska vi satsa på grön energi. 2009 beslutade regering och riksdag om ett nytt nationellt mål i energipolitiken. År 2020 ska hälften av all energi vara förnyelsebar. Och där spelar vindkraften en viktig roll. Samma år, 2020, ska det finnas förutsättningar för vindkraften att producera ungefär tre gånger så mycket som vi producerar idag. Och då måste det byggas.

Kommunen måste aktivt säga JA

För att underlätta den här utbyggnaden bestämde man sig att förenkla tillståndsprocesserna, att göra ansökningarna om att få bygga vindkraft lite enklare och lite snabbare. Agne Hansson är en av regeringens fyra vindkraftsamordnare och berättar att en sådan ansökan tidigare kunde ta flera år.

– Den gamla tillståndsprocessen var ganska bökig. Du kunde överklaga på samma argument ungefär tre tillfällen. Och då anmälde vi till regeringen att det var väldigt krångligt och tog lång tid och ville ha en ändring.

Den 1 augusti 2009 infördes nya bestämmelser som skulle snabba på processerna. Bland annat bestämde man att det är länsstyrelserna som ger tillstånd till stora projekt med fler än 6 vindkraftverk, och kommunen som handlägger de mindre verken.

Men precis innan förslaget klubbades igenom kom kritik från Sveriges samlade kommuner, som menade att de med lagändringarna inte skulle få tillräckligt mycket att säga till om. I sista stund lade regeringen till det som i praktiken blir ett kommunalt veto: kommunen måste aktivt säga JA till de större verken för att vindkraftsplanerna ska bli verklighet. Svarar kommunen inte alls, blir det automatiskt ett NEJ.

– Ingen politiker skulle kunna fatta beslut som går så diametralt mot kommunernas vilja skulle ha varit och då ändrade man ju det och kom fram till att man skulle låta kommunerna säga sin mening i det här, och så kanske ingen tänkte då att det här blev ett veto då.

Beslutet behöver inte motiveras och kan inte överklagas. Vi har hört att det här drygt tre år gamla tysta vetot systematiskt används för att pressa företagen på pengar – att kommuner för att säga JA ställer krav på ekonomisk ersättning. Det kallas vanligtvis bygdepeng eller bygdemedel och pengarna har vi hört finansierar bland annat pulkabackar, cykelbanor och skoterleder.

Men trots att regeringens planeringsmål inte är hotat, kommer det visa sig att den här så kallade bygdepengen är juridiskt tveksam. Vissa hävdar till och med att den är olaglig.

I ett snöigt Linköping möter vi projektledaren Rolf Pettersson. Han arbetar för vindkraftsbolaget RGP Vindkraft och berättar att han själv varit med om det här: krav på ekonomisk ersättning.

"Det är mer eller mindre utpressning"

– Det var faktiskt ganska nyligen jag fick papper på det, att kommunen hade ställt det som krav, eller någon politiker att de ville ha en bygdepeng. Tror det var 1 procent. För att säga ja till det här. Det är mer eller mindre utpressning kan man säga.

Kommunen Rolf Pettersson pratar om är Ydre – som i offentliga dokument skriver rakt ut att kommunens tillstyrkan sker under förutsättning att företaget betalar ut en så kallad bygdepeng. Vi ringer upp kommunstyrelsens ordförande: centerpartisten Sven-Inge Karlsson.

– Ja det står det, det vet jag. Men det är en förhandling tycker jag att vi kallar det så länge.!

Fast det står ju att det är ett krav?

– Ja det kanske står som ett krav men det får man rucka på. Jag vet inte om det är hållbart i längden, lagligt. Det vet jag inte.

Sven-Inge Karlsson vet alltså själv inte om kravet på bygdepeng håller juridiskt - om kommunerna får begära pengar för att säga ja. Men i dokumenten från oktober 2012 står det svart på vitt – att kommunfullmäktige ger bygglov under förutsättning att vindkraftföretaget skulle betala 1% av bruttoproduktionen i bygdepeng.

Men varför formulerar ni det såhär då?

– Jag kan inte förklara det. Men jag vill inte skylla ifrån mig, och det står som det står. Men har man uppfattat det på annat vis får vi ta en diskussion!

Men du var med på det här mötet?

– Ja, jag har varit med på hela tiden

Så varför kan du inte förklara dig?

– Vi vill ha en bygdepeng. Men man kanske inte klarar sig lagligt, det vet jag inte.

Rolf Pettersson igen.

– Man kan ju komma med ngn slags bygdepeng frivilligt som jag känner till. Men 1 procent låter mycket som man kör med här då. men just det här att en kommun ställer krav att om vi ska säga ja, ska det finnas en bygdepeng här. Det känns juridiskt tveksamt.

Men vi undrar: är det fler kommuner som gör såhär – kräver ekonomisk ersättning för att godkänna ett projekt? Och är det här verkligen lagligt?

Vi har gått vidare på tips, begärt ut yttranden från Energimyndigheten och läst vindkraftspolicys – som många kommuner har som tillägg till sina vanliga översiktsplaner om hur man ska bygga inom kommunens gränser. Där har vi hittat elva exempel där kommuner har skrivit in bygdepengen som ett krav för att de ska säga ja till vindkraftsetableringar. Beroende på hur många vindkraftverk det är, och hur mycket energi de levererar, blir det olika mycket för varje kommun- men det kan handla om ett par hundra tusen kronor om året.

"Det ska inte vara några villkor"

Maria Stenkvist är handläggare på Energimyndighetens vindenhet. Vi fångar henne mitt i eftermiddagsruschen på Stockholms central. Hon och Energimyndigheten har flera gånger gjort sin ståndpunkt om det kommunala vetot tydlig:

– Det ska bara vara, i beslutet ska det bara vara ett ja eller ett nej. Det ska inte vara några villkor och inte någon ekonomisk ersättning.

Redan 2010 - ett år efter att vetot infördes - fick Energimyndigheten indikationer från branschen att det inte riktigt fungerade som det skulle. Myndigheten skickade då ut en enkät till företag och berörda myndigheter för att se hur det stod till. På vissa håll gick tillståndsprocesserna inte ens snabbare, utan långsammare. Och så hörde man talas om just det här: att kommunen använde sin vetorätt som förhandling för ekonomisk ersättning.

– Vi har uppgifter att det förekommer men det går inte att verifiera eftersom ingen är beredd att ställa sig bakom det för att det då kan skada en projektör om man pekar ut kommun. Vi har även pratat med branschen och där vill man inte heller göra en bedömning av hur stort problemet är. Vi vet att det förekommer, men jag tror inte att vi kommer längre än så. Vi uppfattar att det här underlaget från 2010 är tillräckligt för att se över lagstiftningen, säger Maria Stenkvist.

Att man borde se över lagen tyckte även dåvarande miljöminister Andreas Carlgren i februari 2011.

Han övervägde att ta bort det kommunala vetot helt - på grund av den oförutsägbara faktorn – att till exempel lokal opinion kunde påverka politiker att säga nej. Men ett par månader efter utspelet ersattes han av nuvarande miljöminister Lena Ek, som inte valt att göra det till en stor politisk fråga.

Under de senaste två åren har vetot levt kvar oförändrat. Maria Stenkvist är kritisk.

– Vi tycker fortfarande att hur man tillämpar regeln är ett problem. När det gäller vindkraft är det kommunala tillstyrkan ett problem som man bör göra något åt. Vi tror att genom ökad kunskap kan man tillämpa regeln på ett bättre sätt.

Med den gamla lagstiftningen var bygdepeng inte någon kontroversiell fråga. Det är i kombination med kommunens vetorätt som problemet uppstår.

Kaliber lyfter på luren och ringer runt till 10 stycken av landets vindkraftsprojektörer: företagen som planerar, bygger och förhandlar med kommunerna. Alla vi pratar med upplever att systemet som det ser ut idag är rättsosäkert. Majoriteten har varit med om att kommuner krävt pengar för att säga ja till projektet. Kohandel är ett ord som dyker upp, utpressning ett annat. Hanna Lind arbetar som miljökonsult på vindkraftföretaget Triventus Consulting.

– Min erfarenhet är att det är ganska vanligt framför allt i Norrland att kommunerna kräver

bygdepeng. Det har både jag och mina kollegor varit med om. Det är nåt som ofta efterlevs, för vill man bygga en park får man följa det kommunerna säger, men det är fel juridiskt. Det finns inga andra verksamheter där man måste betala för att få igenom tillstånd.

Skulle du kalla det rättsosäkert?

– Absolut

Emellanåt stöter företagen själva på kritik från boende i vindkraftsområden, som menar att vindkraftbolagen genom bygdepengen mutar sig in till marker där de annars inte hade fått bygga.

Den bilden delar inte Hanna Lind, eftersom kraven oftast kommer från kommunernas håll. Däremot tycker hon att det är ett problem att branschen inte protesterar mer.

– Det är ju något som inte står rätt till när kommunerna kan kräva detta. Så att branschen som helhet borde väl egentligen kanske stå på sig lite mer, att uppmärksamma det. Att det inte är okej, att utpressa företag. Men tyvärr har det blivit så att man funnit sig i den situationen och anpassat sig.

"Vetot en främmande fågel i vår lagstiftning"

De flesta vi pratat med väljer att just finna sig i situationen: men inte alla. I ett mail får vi till exempel eljätten Eons ståndpunkt: de har hittills valt att backa när kommuner kräver bygdepeng, eftersom man inte anser sig ha rättsligt fog för det. Vindkraften ska byggas för att det finns en konsensus kring behovet av mer förnyelsebar energi – inte för att vi betalar för det, skriver kommunikationschefen Mattias Henneus till oss. Men andra, mindre bolag har inte den möjligheten, berättar flera vi pratar med. Ofta har man gjort tekniska utredningar kring till exempel skuggor, buller och påverkan på fågelliv, i flera år när man kommer till kommunens förhandlingsbord. Det är ofta arbete värt flera miljoner kronor. Då är det enkel matematik som gäller: man säger inte nej till kravet på bygdepeng: eftersom man förlorar ännu mer pengar på att det redan utförda arbetet kanske åker ner i papperskorgen. Regeringens vindkraftsamordnare Agne Hansson är kritisk till systemet som det ser ut idag.

– Det blev väldigt olyckligt. Därför att det här vetot är en främmande fågel i vår lagstiftning. Det finns ingen miljöfarlig verksamhet som är så omgärdad av restriktioner som miljövänligt tillstånd för vindkraft.

Agne Hansson är en av de fyra personer som är anställda av regeringen för att övervaka och underlätta utbyggnaden av vindkraft. Han har arbetat som vindkraftsamordnare sedan 2006 och upplevt tiden både innan och efter vetot.

– Det var ju en olycklig tillkomst av det här, att man inte tänkte igenom det mer noga och förutsåg de här problemen. Då hade man förmodligen också hittat en bättre väg, tex genom att ge överklagansmöjlighet eller annat. Det var nog ett förbiseende. Det var min bedömning.

Nästa Rättvik...

När man anländer till Rättvik med tåg är det stora, vita kommunhuset något av det första man ser.

Gräsmattan framför pryds av skulpturen Rättvikshästen, en slags ljusgrå variant av dalahästen och som ses en symbol för bygden.

En trappa upp sitter Inge Östlund - centerpartistisk kommunpolitiker i Rättviks kommun och ivrig förespråkare av bygdepeng. Han menar att utbetalningen av bygdepeng för honom är en självklarhet.

– Det här är ju hela bibban där vi pekar ut områden, sen finns det ju en del där vi skriver vad vi vill.

Rättviks kommun är en av kommunerna som skrivit in kravet på bygdepeng i sin vindbruksplan. Minst 0,5 % av bruttoproduktionen ska gå tillbaka till bygden.

– Här har vi bygdepeng. Rättvik kommun har antagit riktlinjer vid kommersiella anläggningar i Rättvik.

Inge Östlund själv tycker vindkraftverken är ganska fina men är medveten om att många tycker att de stör landskapsbilden. Bygdepengen blir då viktig för att vindkraftsprojektet inte ska stöta på så mycket motstånd i bygden, säger han.

– Det är viktigt att kommuner är med och styr i processen i ett tidigt skede. För går det för långt och man har skrivit ett saftigt arrende så är det svårt att komma åt ytterligare en del av kakan, utan bygdepengen är någonting som ska ligga i botten för en exploatering tycker jag.

 Skulle ni kunna tänka er att använda ert veto annars?

– Ja alltså. Det är ju fel egentligen. Om man ska behöva använda vetot för en bygdepeng. Men det är fullt möjligt. Och det är nog så. Att vi skulle nog kanske vara beredda att göra det om det skulle dras till sin spets vid en kommande exploatering om vi inte skulle lyckas få loss något återföringsmedel.

Han förstår inte kritiken om att systemet det skulle vara rättsosäkert, eftersom pengarna Rättviks kommun förhandlar om inte går in i kommunkassan utan till en separat fond. Sen kan boende och företag i det berörda området söka pengar från fonden till olika lokala projekt. 2012 delade man ut

288 000 kronor till bygden. Bland annat har man på så sätt finansierat upplysta skidspår, ommålning av hembygdsgården och en brännbollsturnering.

När Rättvik för två år sedan uppdaterade sin vindbruksplan skickade man som brukligt ut den på remiss, bland annat till Energimyndigheten, som upplyste om att de ansåg kravet på ekonomisk ersättning som direkt olämpligt och som något som saknar rättskraft. I ett utlåtande svarar då Rättvik bland annat att ”om boende i Rättviks kommun ska kunna acceptera att naturtillgångar i deras närområde exploateras krävs också att de får sin del av kakan”. Men varför ett svar på tal istället för att helt enkelt lyda myndighetens råd? Inge Östlund igen.

Beskrivs ofta som ett norrlandsfenomen

– En kommun är ju suverän att besluta vad den vill så länge ingen överklagar. Vi menar att den här linjen kör vi och vi är inte ensamma utan det är många kommuner som tagit efter det här. Sen får väl Energimyndigheten tycka något annat då. Men om man där på energimyndigheten är måna om att vi får en energiomställning värd namnet, då ska man definitivt anamma bygdepeng. Det är ett av de bästa smörjmedlena som finns, för att slippa osämja vid en exploatering.

Men de menar att de skulle kunna ses som olagligt?

– Det får stå för dom. Det handlar inte om det från våran sida. Här vill vi se till att folk håller sams och vi tycker det är positivt. Sen vet jag att det finns alla möjligheter för riksdag och regeringen att ta bort det kommunala vetot, men så länge man har det får väl vi nyttja det så länge som det behövs.

På Högskolan Dalarna i Falun träffar vi Mattias Gradén, som är kulturgeograf och har forskat om bygdepengens betydelse för ett vindkraftsprojekt. Han menar att själva idéen att ett samhälle ska få ekonomisk kompensation för ett intrång inte är ny.

– Det är inget historiskt konstigt att pengar från sådant här hamnar i bygden. Man kan kolla på skogsägande och här i Dalarna och här har man besparingsskogar och de pengarna stannar alltid i bygden för de går ju till fastigheterna och inte till ägarna. Så det är inget konstigt tycker jag.

Bygdepengen beskrivs ofta som ett norrlandsfenomen. Mattias Gradén bekräftar att det för några år sedan var en fråga främst i landskap som Härjedalen, Jämtland och Norrbotten. Men nu rör sig idéen om ekonomisk kompensation sakta men säkert allt mer mot söder, menar han - och det genom hörsägen.

– I ett projekt när en exploatör börjar bygga tittar man mycket på vad som skett i andra likadana projekt och så använder man det som ett argument, man hämtar idéer från grannkommunen: här i Falun till exempel, har man tittat på Rättvik. Man tittar på vad som händer hos grannen. Och så tar man upp det här, och så flyttar sig fenomenet då, från norr till söder då.

Vindkraften är viktig för det globala miljöarbetet men det är otydligt hur den egentligen hjälper den lokala bygden, menar Mattias Gradén. Varför bygga just här, tänker många. Bygdepeng skulle då kunna vara ett sätt att hantera det här - att läka såren, som han säger. Idag är det för få personer som direkt får något tillbaka av en vindkraftsetablering, menar han.

 – Markägare får rätt så tydliga fördelar. Arrende oftast och väg kanske. Men allmänheten kanske inte upplever de här fördelarna, eller det gör de inte. Och då är bygdepeng ett sätt att hantera det.

Inge Östlund i Rättvik menar att vindkraftsexploateringen kan vara en stort uppsving för den glesnande landsbygden.

– Det handlar om att bygden ska leva. Det är så jag ser det. Att här har landsbygden chans att få medel till att överleva.

– I södra Sverige är man inte sådär. Många där vet inte ens vad bygdepeng är. Det känns som att det fattas inte lika mycket pengar i landsbygden där som det gör i norra Sverige. Man är mer mån om det här ju längre norrut man kommer, av förståeliga skäl. Det är färre människor och svårare att få ekonomin på bygdegård och föreningar att gå ihop.

Men jag förstår det här att man vill ha pengar till landsbygden men är det egentligen vindkraftsbolagens ansvar att betala pengar så att landsbygden kan leva?

– Ja det är här man tvistar egentligen. Men hur det än är så gör man ett ingrepp i naturen och på något sätt borde det komma de närboende till gagn och i de allra flesta fall är man villig att diskutera en bygdepeng, om man kommer in i tid.

Men om ni kräver pengar för att tillstyrka en vindkraftsplan, kan man inte se det som lite tvivelaktigt?

– Det är klart att det går att vända och vrida på allting, men i mitt huvud finns det inte något tvivel på att det inte skulle vara riktigt, utan såhär kör vi.

Men det råder oenighet kring hur kravet på bygdepeng ser ut juridiskt. Det finns faktiskt inget känt fall där man provat det rättsligt. Men en som har en tydlig uppfattning om frågan är Pia Pehrson: advokat och delägare på Foyen advokatfirma som specialiserat sig på bland annat vindkraftsfrågor.

– Det finns det inget lagstöd för att ta betalt som kommun så får man inte göra det. Och i det här fallet när vi pratar om att tillstyrka ett vindkraftprojekt enligt miljöbalken 16:4, så står det ingenstans att man får ta betalt för det man måste göra enligt miljöbalken. Man måste ta ställning som kommun, och det är inte okej enligt lagstiftningen.

"Man får inte ställa krav"

Pia Pehrson har representerat olika vindkraftbolag i flera fall – men varken hon eller någon annan har alltså drivit en rättslig process om bygdepeng. En möjlig förklaring till att vindkraftbolagen inte anmäler kommunerna är att de är i beroendeställning, menar hon. Och tillsvidare lever många kommuner och företag på att bygdepengen juridiskt fortfarande är en gråzon. Det kan vara därför kommuner trots kritik håller fast vid kraven på bygdepeng i sina vindkraftsplaner. Dessutom menar flera kommunrepresentanter vi pratat med att kravet på bygdepeng inte är ett problem eftersom de satt upp fonder eller stiftelser, dit pengarna går, istället för rakt in i kommunens kassa. Det är dock inte direkt förmildrande, menar Pia Pehrson.

– Det är en gradskillnad säger jag. Men det förändrar inte situationen: kommunen får eller ska inte lägga sig i om det ska vara några pengar till ett byalag eller olika föreningar. Det är inte kommunens sak. Det får inte vara kommunen. Man får inte ställa krav.

Kaliber har också varit i kontakt med Germund Persson, chefsjurist på Sveriges Kommuner och Landsting, som inte ser att det finns några större problem med lagstiftningen som det ser ut idag. När Pia Pehrson får höra det blir hon överraskad.

– Det förvånar mig väldigt mycket att man kan säga att det här inte är ett problem, utan i det här läget är det ju inte bara företag utan också politiker som hamnar i kläm. De kommunpolitiker som ska fatta beslut och som i en liten kommun får väldigt mycket synpunkter och kanske arga påhopp för att de ska ta ställning till en vindkraftpark. Om man säger att det inte är ett problem har man nog inte följt så många vindkraftparker i praktiken, hur det går till.

Pia Pehrson menar också att det är lätt att peka ut kommuner och företag som skurkarna i det här, men egentligen är det regering och riksdag som borde göra något åt saken.

– Jag tycker att den här biten i Miljöbalken att man har lagt hela makten hos kommunen, att tillstyrka ett projekt, utan att det finns kriterier. Det bäddar för en situation där man begär betalt.

Och det kan inte vara det samhället vi vill ha. Det kan inte vara så att vi ska betala oss fram. Att den som betalar mest kanske får ett ja först.

Vi ringer upp miljöminister Lena Ek för att höra vad hon säger om att kommuner kräver ersättning för att tillåta vindkraft på sin mark - och hon är kritisk:

– Jag tror att det är högst tveksamt enligt den reglering vi har som styr verksamheterna. I miljöbalken finns inget stöd för att ta ut ersättning för vindkraftsetableringar.

Men samtidigt är det kommunallagen som styr vad kommuner får och inte får göra, vilket Lena Ek menar gör frågan mer komplicerad. Till skillnad från sin företrädare på miljöministerposten -

Andreas Carlgren - menar Lena Ek alltså att frågan om det rättsosäkra vetot inte ligger på hennes bord, utan hos hennes kollegor andra departement.

– Miljöbalken har ju inte tagit upp avgiftsfrågan eftersom det finns i den allmänna lagstiftningen. Men det var nog inte syftet att man inte skulle följa kommunallagen och de regler som finns där. Och därför tycker jag det är tveksamt att de gör på det här viset. Men ansvaret för kommunallagen ligger delat mellan bostadsdepartementet och finansdepartementet.

Tillbaka till Inge Östlund i Rättvik, som medan han pratar snurrar på ett 30 centimeter högt vindkraftverk i plast. Det står på hans konferensbord och är en gåva från den förra vindkraftsprojektören som besökte byn. Kommunen har nyligen fått in ett förslag på en ny vindkraftpark, och även om det ligger ett par år fram i tiden har man redan nu diskuterat ekonomisk ersättning med företaget. Det var positiva tongångar, berättar Inge. Och egentligen är inget annat riktigt tänkbart.

– När storfinansen kommer och lägger en halv miljard mitt ute i skogen. Då förstod jag att här lär vi vara med på något sätt. Det handlar ju om överlevnad. Och att vi ska få någon industri på de här breddgraderna med 30-50 arbetstillfällen, det är en utopi. Det kanske händer i någon kommun men det är inte särskilt troligt. Utan vi lär ju försöka kriga på de bollar som bjuds.

Reportrar: Frida Johanson och Malin Sandberg
Producent: Sabina Schatzl